Усиление эксплуатации и невиданный разгул крепостничества привели к тому, что в 60-7и-е годы по России прокатилась волна антифеодаль­ных выступлений крестьян, казаков, работных людей, крупнейшим из которых стала крестьянская война под предво­дительством Емельяна Пугачева (1773-1775 гг.). Это выс­тупление, подавленное с огромным трудом, потрясло крепо­стнические устои страны, самым наглядным образом проде­монстрировав силу и беспощадность народного бунта. Крес­тьянская война показала, что существующая структура управления на местах не в силах предотвратить социальные выступления. 7 ноября 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Страна делилась на 50 губерний, в каждой из которых проживало примерно по 300 — 400 тысяч душ мужского пола податного населения. Данные административные единицы, в свою оче­редь, состояли из 10 — 12 уездов. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый императором и контролировавший деятельность всех учреждений и должностных лиц. Губер­натору подчинялись все воинские части и команды. Глав­ным финансовым учреждением в губернии была казенная палата, возглавляемая вице-губернатором. Кроме того, в каждой губернии функционировали: «верхний земский суд» — для дворян; «губернский магистрат» для купцов и ме­щан; «верхняя земская расправа» — для однодворцев и госу­дарственных крестьян. Губернская реформа 1775 г. значи­тельно укрепила власть государства на местах. Заметно уси­лилось влияние сословного дворянства. Дворяне практичес­ки безраздельно господствовали в уездах, выбирая угодную им власть из своей среды.

Продолжением продворянской политики Екатерины II стала «Жалованная грамота дворянству», данная 21 апреля 1785 г. Дворяне жаловались монопольным правом на владе­ние крестьянами, землей и недрами, правом основывать за­воды и фабрики, освобождением от налогов и телесных нака­заний. Кроме того, дворянство приобретало особую сослов­ную привилегию на корпоративное устройство в рамках гу­бернских и уездных собраний. Предводители дворянства по­лучали право заявлять о своих пожеланиях самому импера­тору. В ранг российского дворянства были включены прибал­тийские бароны, польская шляхта, казацкая старшина, что окончательно консолидировало сословие дворян в России.

В тот же день 21 апреля 1785 г. правительство опублико­вало «Грамоту на права и выгоды городам Российской импе­рии». В соответствии с этим документом, все городское на­селение делилось на шесть разрядов. В первый разряд, неза­висимо от сословной принадлежности, входили люди, имев­шие в городе недвижимую собственность, к ним относились также дворяне и духовенство. Второй разряд составляли куп­цы, разделенные в зависимости от капитала на три гильдии. Цеховые ремесленники города комплектовали третий разряд. В четвертый разряд вошли иногородцы и иностран­цы, постоянно проживающие в городе. Пятый разряд со­ставляли люди «благородных» занятий — ученые, художни­ки, банкиры, коммерсанты и пр. И, наконец, к шестому разряду относились так называемые «посадские люди», за­нимавшиеся мелкой торговлей, ремеслом и другими про­мыслами. Раз в три года жителями всех разрядов избира­лись органы городского управления: городской голова и Шестиглавая Дума (состоявшая из шести членов), работав­шая на постоянной основе. В принципе, эти учреждения пред­ставляли собой исполнительные органы городского самоуп­равления. Однако в действительности вся реальная власть в городах оставалась в руках городничего и полицмейстера. Дума занималась второстепенными вопросами благоустрой­ства и санитарного состояния. Содержание Жалованной гра­моты городам свидетельствует о слабости нарождающейся русской буржуазии, отсутствии у нее собственных специфи­ческих интересов, стремлении слиться с дворянством путем приобретения земли и крепостных. Первоначально Екате­рина II намеревалась завершить освобождение сословий пре­доставлением Жалованной грамоты государственным крес­тьянам. Но на такой рискованный шаг правительство не пошло, опасаясь дворянского недовольства.

Правление Екатерины II, таким образом, можно условно разделить на два этапа, имевших различную социально-по­литическую направленность. В течение первого периода (до восстания Пугачева) продворянская политика была прикрыта идеями «просвещенного абсолютизма»; декларировалась необходимость создания «справедливых» законов, «равных» для всех подданных. Второй период (после крестьянской войны и до смерти Екатерины II) представлял собой эпоху открытой дворянской реакции. В это время дворяне приоб­ретают чрезвычайно широкие права и привилегии, крепост­ное право достигает своего апогея.